BIROKRASI: PANDANGAN YANG LEBIH MENDALAM

A. Mendefinisikan Birokrasi Weber
Perspektif klasik mengenai birokrasi di ajukan oleh ahli sosiologi jerman, Max Weber pada permulaan abad ini. Weber mencoba melukiskan sebuah organisasi yang ideal-organisasi yang secara murni rasional dan yang akan memberikan efisiensi operasi yang maksimum.

Karakteristik di bawah ini merupakan esensi dari birokrasi Weber atau disebut juga organisasi yang ideal. Tetapi harus diingat bahwa model birokrasi Weber lebih merupakan gambaran yang hipotesis ketimbang yang sebenarnya tentang bagaimana kebanyakan organisasi itu terstruktur:
1. Pembagian kerja
2. Hierarki kewenangan yang jelas
3. Formalisasi yang tinggi
4. Bersifat tidak pribadi (impersonal)
5. Pengambilan keputusan mengenai penempatan pegawai yang didasarkan atas kemampuan
6. Jejak karier bagi para pegawai
7. Kehidupan organisasi yang dipisahkan dengan jelas dari kehidupan pribad.

Karateristik-karateristik tersebut menggambarkan “ideal type” dari Weber mengenai organisasi yang rasional dan efisien. Tujuan-tujuannya jelas dan eksplisit. Posisi diatur dalam sebuah hierarki berbentuk piramida,dengan wewenang yang makin meningkat waktu bergerak ke atas dalam organisasi. Kewenangan terletak pada posisi, bukan pada orang-orang yang menduduki posisis tersebut. Keterikatan terhadap organisasi dimaksimalkan dan konflik kepentingan dihilangkan dengan cara memberikan pekerjaan seumur hidup (life time employment) dan dengan memisahkan peran anggota di luar pekerjaan dari yang disyaratkan untuk memenuhi tanggung jawab organisasi.
Weber bukan menggambarkan organisasi yang umum atau yang khas.

Weber menjelaskan karakteristik yang menetapkan “ideal type” tersebut, mesin efisien yang paling baik. Seperti yang Weber katakan secara universal, pengalaman cenderung menunjukkan bahwa jenis birokrasi administrative organization yang murni adalah, jika dilihat dari pandangan yang teknis murni, mampu memperoleh tingkat efisiensi tertinggi. Bentuk birokrasi ini superior bila dibandingkan bentuk yang lain dalam hal ketepatan, stabilitas, kekerasan disiplin, dan keandalan. Maka birokrasi semacam ini memungkinkan diperolehnya tingkat perhitungan yang tinggi dalam hal hasil bagi pemimpin organisasi dan bagi mereka yang bertindak dalam hubungannya dengan hal itu. Superior baik dalam hal efisiensi yang intensif dan dalam jangkauan kegiatan, dan secara formal birokrasi semacam ini dapat digunakan pada semua macam tugas administrasi.

B. Keuntungan-Keuntungan Model Birokrasi Weber
Birokrasi Weber mencakup sejumlah karakteristik yang walaupun bisa diperdebatkan, sangat di perlukan. Khususnya, kita dapat menunjuk kepada usaha untuk menghapuskan penggunaan kriteria yang tidak relevan untuk memilih pegawai; pengunaan masa kerja untuk melindungi para pegawai dari kewenangan yang semena-mena; perubahan dalam persyaratan keterampilan, dan kemampuan yang menurun; penetapan peraturan untuk meningkatkan kemungkinan para pegawai diperlukan secara adil dan untuk menciptakan stabilitas dalam jangka waktu tertentu; serta pembentukan hierarki vertical untuk memastikan adanya garis wewenang yang jelas, bahwa keputusan dibuat, dan bahwa pertanggungjawaban mengenai keputusan-keputusan dipertahankan.

Model Weber mencoba untuk membebaskan organisasi dari favoritisme. Satu kelebihan utama dari birokrasi adalah mencoba untuk menerapkan objektivitas dalam pemilihan pegawai dengan mengurangi nepotisme dan bentuk-bentuk favoritisme lainnya oleh para pengambil keputusan dan menggantinya dengan kriteria kemampuan kerja. Biaya-biaya potensial dari rasa puas diri memang nyata, tetapi hal itu harus dibandingkan dengan keuntungan yang diberikan oleh masa kerja. Yang termaksud di dalamnya adalah komitmen terhadap organisasi, perlindungan terhadap tindakan sewenang-wenang dari manajemen senior, dan bujukan untuk menguasai keterampilan yang mempunyai daya pemasaran yang terbatas.

Keuntungan lain dari birokrasi Weber adalah formalisasi yang tinggi dari birokrasi memberi mekanisme yang memungkinkan standarisasi praktek-praktek disiplin.
Ringkasan mengenai kontribusi Weber

Tema sentral dari model birokrasi Weber adalah standarisasi. Perilaku orang dalam birokrasi ditentukkan sebelumnya oleh struktur dan proses yang terstandarisasi. Model itu sendiri dapat di pecah menjadi tiga kelompok karakteristik yang berhubungan dengan struktur dan fungsi dari organisasi yang berhubungan dengan cara untuk memberi imbalan terhadap usaha, dan yang berhubungan dengan perlindungan bagi para anggota secara individual.

Model Weber memperinci suatu hierarki kedudukan, dengan setiap kedudukan berada di bawah kedudukan yang lebih tinggi. Masing-masing kedudukan didiferensiasi secara horizontal oleh pembagian kerja. Pembagian kerja tersebut menciptakan unit-unit yang menguasai bidang-bidang tertentu, menentukan daerah dimana di lakukan kegiatan yang konsisten dengan kemampuan anggota unit, memberi tanggung jawab bagi pelaksana tindakan tersebut, dan mengalokasikan wewenang yang sebanding untuk melakukan tanggung jawab tersebut. Pembebanan struktur dan fungsi-fungsi tersebut memberikan keahlian tingkat tinggi tertentu, koordinasi peran dan control dari anggota melalui standarisasi.

Kelompok karakteristik kedua pada model Weber berhubungan dengan imbalan. Para anggota menerima gaji selaras dengan pangkat mereka dalam organisasi. Promosi didasarkan atas criteria yang objektif seperti senioritas atau keberhasilan. Karena para anggota bukan pemiliki, maka perlu diadakan pemisahan yang jelas antara masalah pribadi dan milik mereka sera masalah dan milik organisasi. Selanjutnya diharapkan bahwa komitmen terhadap organisasi adalah yang tertinggi, kedudukan dalam organisasi adalah pekerjaan satu-satunya dan yang paling utama.
Ketiga, model Weber mencoba untuk melindungi hak individu-individu sebagai imbalan atas komitmen terhadap kariernya, para anggota menerima perlindungan terhadap tindakan sewenang-wenang oleh para atasan, pengetahuan yang jelas mengenai tanggung jawab mereka dan jumlah wewenang yang dipegang para atasan mereka, dan kemampuan untuk naik banding atas keputusan yang mereka rasakan tidak adil atau berada di luar bidang kewenangan atasan mereka.

C. Konsekuensi-konsekuensi negatife dari Birokrasi

Birokrasi telah mendapatkan lebih dari cukup publisitas yang tidak baik. Kritik-kritik yang termaksud di dalamnya adalah :
1. Penyimpangan Tujuan
Birokrasi paling banyak diserang karena mendorong penyimpangan tujuan (goal displacement)-mengganti tujuan organisasi dengan tujuan sub-unit atau tujuan pribadi. Tema tersebut dikemas dalam beberapa bentuk.
Argumentasi yang paling umum telah disampaikan oleh Robert Merton, mengakui bahwa peraturan yang birokratis dan impersonality menghasilkan suatu tingkat keandalan dan daya ramal yang tinggi, Merton menunjukan bahwa persesuaian (conformity) dapat merusak karena mengurangi fleksibilitas. Peraturan menjadi demikian ditekankan sehingga mempunyai arti yang simbolis tersendiri. Peraturan menjadi lebih penting dari pada tujuan yang dirancang untuk melayani. Akibatnya adalah penyimpangan tujuan dan hilangnya ke efektifan organisasi.
Philip Selznick juga percaya bahwa cara bisa berubah menjadi tujuan melalui penyimpangan tujuan. Philip menekankan bahwa spesialisasi dan diferensiasi menciptakan sub-sub unit dengan tujuan yang berbeda. Tujuan dari masing-masing sub-unit menjadi yang utama bagi anggota sub-unit. Apa yang terjadi sebagai hasil dari konflik di antara sub-unit tersebut adalah bahwa pencapaian tujuan sub-sub unit menjadi lebih penting daripada pencapaian tujuan organisasi.
Perspektif ketiga mengenai penyimpangan tujuan disampaikan oleh Alvin Gouldner. Gouldner mengajukan bahwa tujuan bukan saja menetapkan prilaku yang tidak dapat diterima, tetapi juga menetapkan tingkat minimum dari prestasi yang dianggap sudah mencukupi. Jika tujuan organisasi tidak dihayati dan dijadikan bagian dari perilaku pegawai, peraturan-peraturan tersebut akan mendorong terjadinya apati. Artinya, orang hanya akan melakukan yang paling minimum untuk memenuhi tugasnya. Oleh karena itu, peraturan diartikan sebagai penetapan dari standar minimum bagi prestasi daripada untuk mengidentifikasi perilaku yang tidak dapat diterima.
Argumentasi terakhir mengenai penggantian tujuan dikemukakan oleh Victor Thompson. Ia melihat birokrasi yang sangat diformalisasi menciptakan ketakpastian pada yang berwewenang yang mengakibatkan perilaku biropatik (bureaupathic behavior). Para pangambil keputusan menggunakan ketaatan terhadap peraturan untuk melindungi mereka sendiri dari berbuat salah. Formalisasi yang tinggi bukannya membantu dalam pengambilan keputusan, melainkan memberi perlindungan untuk bersembunyi di belakang. Thompson mengemukakan bahwa orang-orang yang berada pada posisi hierarkis menjadi makin bergantung pada spesialis-spesialis tingkat rendah bagi pencapaian tujuan organisasi, mereka cenderung untuk memperkenalkan makin banyak peraturan untuk melindungi diri terhadap ketergantungan tersebut.

2. Penerapan Peratuan yang Tidak Tepat
Penerapan peraturan yang tidak tepat berhubungan erat dengan penyimpangan tujuan merupakan efek yang tidak diinginkan dari para anggota yang menggunakan peraturan dan prosedur dalam situasi yang tidak cocok artinya menanggapi suatu situasi yang unik seolah-olah itu adalah masalah rutin, akan mengakibatkan dysfunctional.
Merton menyatakan bahwa setelah beberapa waktu birokrasi membiarkan ketaatan yang demikian besarnya kepada peraturan sehingga para anggota secara membabi buta mengulangi keputusan dan tindakan yang telah mereka buat sebelumnya, tanpa menyadari bahwa situasi telah berubah. Tentunya, tindakan keputusan yang didasarkan kepada pelatihan serta pengalaman di masa lalu bisa tidak cocok di bawah kondisi yang berbeda. Formalisasi yang tinggi pada birokrasi membuat tanggapan terhadap kondisi yang berubah menjadi sukar.

3. Keterasingan Pegawai
Biaya utama dari birokrasi adalah keterasingan pegawai. Para anggota merasakan bahwa impersonality organisasi menciptakan semacam jarak antara mereka dengan pekerjaannya. Para pegawai seringkali sukar untuk merasa terikat pada organisasi. Spesialisasi yang tinggi selanjutnya memperkuat perasaan seseorang bahwa dia tidak relevan-aktivitas rutin dapat dengan mudah dipelajari oleh orang lain, yang membuat para pegawai merasa bahwa mereka dapat dig anti dan tidak berkuasa. Pada birokrasi professional, formalisasi harus dikendurkan jika tidak risiko keterasingan pegawai akan sangat tinggi.

4. Konsentrasi Kekuasaan
Konsentrasi kekuasaan pada eksekutif senior pada birokrasi telah di jadikan sasaran oleh beberapa orang. Meskipun kritik tersebut subjektif, tergantung pada apakah kita melihat konsentrasi kekuasaan tersebut sebagai sesuatu yang tidak diinginkan, kritik itu pasti memukul para ilmuwan dalam bidang social yang ingin menyamaratakan kekuasaaan dalam organisasi agar membuatnya lebih manusiawi. Fakta bahwa birokrasi menyebabkan kekuasaan yang sangat besar dalam tangan beberapa orang saja.

5. Frustrasi Dari yang Bukan Anggota
Konsekuensi negative terakhir yang akan kita tanggapi ada kaitannya dengan mereka yang berada diluar organisasi. Para anggota di gaji untuk pekerjaannya pada birokrasi. Atas nama efisiensi, birokrasi mungkin dapat membuat beberapa orang anggotanya merasa terasing.


D. Perspektif tentang Birokrasi

1. Kematian Menjelang Birokrasi
Salah satu argumentasi terkenal yang disampaikan untuk melawan birokrasi mesin dibuat oleh seorang ahli psikologi social Warren Bennis. Di ringkas argumentasi dari Bennis bahwa birokrasi lebih menjadi usang.
Setiap zaman mengembangkan sebuah bentuk organisasi yang yang cocok dengan kebutuhan-kebutuhannya, dan yang mendominasi pada bagian terakhir dari abad kesembilan belas dan paruh pertama abad keduapuluh dikenal oleh para sosiolog sebagai birokrasi dan oleh kebanyakan manajer perusahaan sebagai“birokrasi yang terkutuk”. Bentuk tersebut sekarang sudah tidak sesuai lagi dengan realistis keadaan pada saat ini.

Model birokrasi dikembangkan sebagai reaksi terhadap penindasan pribadi, nepotisme dan kekejaman, serta pertimbangan yang berubah-ubah dan subyektif yang telah diterima sebagai praktek manajerial yang biasa pada permulaan revolusi industri. Birokrasi timbul dari kebutuhan organisasi akan ketertiban dan ketepatan dank arena adanya tuntutan para pekerja untuk diperlakukan secara adil. Kondisi pada saat ini tidak sesuai dengan nilai-nilai dan tuntutan-tuntutan tersebut. Paling tidak ada empat faktor yang merupakan ancaman langsung terhadap birokrasi:
1) Perubahan yang cepat dan tidak diduga. Kekuatan birokrasi terletak pada kapasitasnya untuk mengelola secara efisien aktivitas rutin dan yang dapat diduga sebelumnya yang terjadi dalam lingkungan yang stabil dan dapat diduga.
2) Pertumbuhan besaran. Meskipun dalam teori mungkin tidak terdapat batas yang wajar mengenai tingginya piramida yang birokratis dalam praktek elemen dari kompleksitas hampir selalu diperkenalkan jika terjadi peningkatan yang cukup besar dalam besaran.
3) Perbedaan yang meningkat. Aktivitas dewasa ini mensyaratkan orang yang mempunyai kemampuan yang sangat berbeda-beda dan sangat terspesialisasi pertumbuhan yang tergesa-gesa, perubahan yang cepat, dan spesialisasi yang makin bertambah tidak sesuai dengan rantai komando yang ditata dengan rapi peraturan dan prosedur yang kaku dan inpersonality dari birokrasi.
4) Perubahan perilaku manajer. Perubahan-perubahan falsafah meruntuhkan ideology yang mengelilingi dan mendukung birokrasi khususnya para manajer mempunyai:
(a) konsep baru tentang manusia;
(b) konsep baru mengenai kekuasaan berdasarkan pada kerjasama dan nalar; dan
(c) konsep baru tentang nilai-nilai organisasi.

Singkatya, Bennis melihat bahwa struktur birokrasi terlalu mekanis bagi kebutuhan organisasi modern. Bennis menyatakan bahwa struktur tersebut telah usang karena didesain untuk menghadapi lingkungan yang stabil sedangkan kebutuhan saat ini adalah struktur yang dirancanag untuk menanggapi perubahan yang terjadi secara efektif.

2. Kematian Birokrasi yang Sangat Dibesar-besarkan
Robert Miewald, mengajukan argumentasi tandingan terhadap Bennis. Pendirian utamanya Birokrasi dapat menyesuaikan diri dengan lingkungan yang berubah dan dinamis.

Warren Bennis telah menarik perhatian banyak orang dengan menggambarkan kondisi yang menurutnya, akan menyebabkan kematian birokrasi. Memang tidka dapat di pungkiri organisasi sedang berubah, tetapi perubahan tersebut tidak akan membuat birokrasi tertinggal di belakang. Sebetulnya, justru saat ini lah birokrasi mempunyai kekuatan yang belum pernah ada sebelumnya.

Perspektif kita menurut birokrasi amat di pengaruhi oleh karakteristik yang diidentifikasi oleh Max Weber. Meskipun jenius Max weber bukan seorang peramal. Ia tidak akan meramalkan semua bentuk yang dapat di terima oleh inti birokrasi. Formualsinya mengenai konsep birokrasi telah memberikan alat yang tak ternilai untuk menganalisis masalah-masalah organisasi dalam masyarakat yang sedang membuat penyesuaian terhadap industrialisasi.

Ringkasnya, Miewald mengatakan bahwa Weber tidak pernah mengatakan bahwa karakteristik-karakteristik birokrasi akan berlaku untuk selama-lamanya. Sasaran utama dari Weber adalah menciptakan sebuah bentuk rasional dan efisien. Bentuk tersebut adalah birokrasi.


E. Mengapa Birokrasi terus Berjaya
Meskipun birokrasi mendapat kritik, Anda tidak dapat mengabaikan kenyataan bahwa birokrasi itu ada di mana-mana. Kebanyakan perusahaan besar pada umumnya berstruktur birokratis, dan kecuali untuk beberapa orang saja,birokrasi merupakan cara yang paling efisien untuk mengorganisasikan sesuatu.
Ciri-ciri struktur birokratis adalah yang dipilih secara selektif karena mereka mencapai konsekuensi yang memperkuat, sedangkan ciri-ciri yang bukan birokratis dihilangkan secara selektif.


Bentuk birokrasi dapat Berjaya terus,dapat dilihat dari beberapa kemungkinandi bawah ini :

1. Birokrasi dapat dipakai
Dengan melupakan faktor-faktor kontingensi yang akan meramalkan struktur yang bukan birokrasi untuk sementara, menjadi jelas bahwa birokrasi dapat dipakai. Tanpa memperhatikan tekhnologi, lingkungan dan sebagainya, birokrasi efektif dalam sejumlah besar aktivitas yang diorganisasi : manufaktur, perusahaan jasa, rumah sakit, sekolah dan perguruan tinggi, asosiasi militer dan sukarelawan.

2. Ukuran yang besar yang berlaku
Organisasi yang berhasil dan yang dapat menjaga kelangsungan hidupnya cenderung untuk tumbuh menjadi besar. Organisasi kecil serta struktur mereka yang tidak birokratis kemungkinan gagalnya akan lebih besar, sehingga organisasi kecil bisa datang dan pergi kapanpun namun birokrasi-birokrasi besar akan tetap berlaku.

3. Selesksi alamiah mendukung birokrasi
Secara potensial terdapat banyak jenis organisasi dalam masyarakat kita. Meskipun berbeda, mereka mempertahankan elemen-elemen desain tertentu karena elemen-elemen tersebut pada dasarnya lebih efisien dan mampu bersaing dengan efektif. Ciri-ciri birokrasi adalah yang dipilih secara selektif karena mereka mencapai konsekuensi yang memperkuat, sedangkan yang bukan birokratif dihilangkan secara selektif.
4. Nilai-nilai social tidak berubah
Berkebalikan dengan posisi dari Bennis bahwa falsafah manajemen sedang bergerak kearah humanisme yang lebih besar adalah nilai-nilai di Amerika Utara yang mendukung tata tertib dan cara hidup yang teratur. Secara tradisional orang-orang Amerika Utara berorientasi pada tujuan dan puas dengan struktur yang otoriter. Birokrasi konsisten dengan nilai tata tertib dan hidup yang teratur.
5. Kekacauan dalam lingkungan yang tidak di lebih-lebihkan
Observasi yang lebih tepat mungkin adalah (a). perubahan yang terjadi dewasa ini tidak lebih dinamis dibandingkan saat lain dalam sejarah, dan (b). dampak dari ketakpastian dalam lingkungan terhadap organisasi berkurang cukup besar. Sebagai hasil dari strategi manajerial.

6. Birokrasi professional telah muncul
Birokrasi professional memberikan tingkat yang sama terhadap standarisasi dan control sebagaimana dilakukan oleh birokrasi mesin Weber. Kebutuhan yang meningkat akan keahlian tersebut dalam bidang teknik dalam organisasi-organisasi dan ekspansi yang cepat dari industry-industri yang didasarkan pengetahuan telah ditangani dengan baik oleh birokrasi professional.

7. Birokrasi mempertahankan control
Standarisasi yang tinggi jika dapat dengan kekuasaan sentral di tangan dominant coalition diinginkan oleh mereka yang berkuasa. Birokrasi jelas memenuhi tujuan tersebut. Dilihat dari perspektif pengendalian kekuasaan oleh karenanya kita akan melihat bahwa birokrasi akan menjadi struktur yang di sukai karena ia adalah mekanisme yang paling efektif secara structural untuk mempertahankan control dari organisasi-organisasi yang besar.